فردین افتخاری| کنگره ایالات متحده امریکا همزمان با انتخابات ریاست‌جمهوری این کشور انتخابات بسیار مهمی پیش‌رو دارد و طی آن، همه کرسی‌های مجلس نمایندگان و 35 کرسی مجلس سنا باید مجددا در معرض رای مردم ایالت‌های متبوع خویش قرار بگیرند. انتخابات کنگره تا حدودی پیش‌بینی‌ناپذیر است و به دلیل ماهیت کاملا ایالتی آن، نظرسنجی‌ها و پایش‌های دقیق و ملی در مورد آن کم صورت می‌گیرد. این امر اما از نقش تعیین‌کننده کنگره در سیاست خارجی امریکا نمی‌کاهد. به ویژه اینکه در فضای سیاستگذاری و گفتمانی این نهاد قانونگذاری در حوزه سیاست خارجی، ایران جایگاهی بسیار پویا و مهم نیز دارد.

کنگره امریکا: مهندس ریل تحریم

قانون‌های تحریمی جامع کنگره که از دهه 1990 با قانون داماتو شروع شد و به ویژه پس از سال 2010 با سه قانون تحریمی دیگر یعنی «قانون جامع تحریم‌ها، پاسخگویی و عدم سرمایه‌گذاری ایران (کیساد) 2010»، «قانون کاهش تهدید ایران و حقوق بشر سوریه 2012» و «قانون کاتسا 2017» تداوم یافت، در کنار برخی قوانین دیگر امریکا مثل «قانون اختیارات اقتصادی در شرایط اضطراری بین‌المللی (IEEPA)»، یک بنیان قانونی بسیار فراخ و منعطفی را در اختیار روسای جمهوری امریکا قرار داده است تا بر اساس اقتضای شرایط از منظر خود، تحریم‌های متنوعی را علیه ایران از طریق دستورهای اجرایی (EO) اعمال کنند. دستور‌های اجرایی که روسای جمهوری امریکا از جمله ترامپ برای تحریم بخش‌های مختلف کشورمان از جمله اقتصاد صادر می‌کنند، در حقیقت تشخیص موقعیت اجرای قوانین مشخص کنگره به وسیله کاخ سفید است. باید افزود که علاوه بر قوانین خاص تحریمی مذکور، موضوع ایران عمدتا در قوانین بودجه سالانه وزارتخانه‌های مختلف امریکا از جمله وزارت‌های دفاع (DOD)، خارجه یا امنیت میهن (DHS) نیز گنجانده و نظر و اراده کنگره برای اجرا به آنها ابلاغ می‌شود. لذا باید گفت که کنگره در تعریف حوزه اختیارات تصمیم‌گیری دولت امریکا یک اهمیت و جایگاه ویژه و برای کشورمان نیز نقشی نسبتا در سایه دارد. فارغ از اینکه چه کسی سکاندار کاخ سفید باشد، او در هر اقدام و گام عقب‌نشینی، از جمله مذاکره و لغو یا تعلیق تحریم‌های ایران، باید پاسخگوی کنگره باشد و به کمیته‌های معین‌ در متن قوانین مختلف مرتبط با موضوع ایران، گزارش کار مکتوب و توجیهی ارسال کند. تقریبا قریب به اتفاق قوانین تحریمی کنگره علیه کشورمان شرایطی را برای رییس‌جمهور امریکا ترسیم کرده‌اند که در صورت تحقق آن شرایط به ویژه در «رفتارهای ایران» است که او می‌تواند نسبت به لغو یا تسکین تحریم‌ها اقدام کند. چنانکه مثلا دستور اجرایی شماره 13716 اوباما در ژانویه سال 2016 برای لغو تحریم‌های هسته‌ای، در ابتدا عنوان می‌کند که با استناد به اختیارات ناشی از قوانین مشخص کنگره است که این دستور اجرایی را برای لغو بخش مشخصی از تحریم‌های ایران صادر می‌کند. بدین‌تریب، فرامین اجرایی تحریمی روسای جمهوری امریکا در واقع روبنایی است بر یک شاکله و زیربنای مستحکم از قوانین تصویب شده به وسیله نمایندگان قانونی مردم امریکا در دو مجلس. این قوانین به راحتی تحول و تکامل می‌یابند و بندها و مفاد جدیدی نیز بنا به مسائل نوین به عنوان متمم به آنها اضافه یا حذف می‌شود. اما کل یک قانون‌ به سادگی ملغی و کنار گذاشته نمی‌شود.

فرآیند تحلیل اطلاعات و نظریه‌پردازی در کنگره

از سوی دیگر، فرآیند تحلیل اطلاعات و نظریه‌پردازی در میان اعضای کنگره که قوانین مصوب در حقیقت منتج از آن است، یک پدیده چندوجهی و پیچیده است. اساسا، اعضای کنگره اطلاعات و تحلیل خود را از چند منبع تحصیل کرده و سپس با تکیه بر آنها تلاش می‌کنند عقاید و جهان‌بینی‌شان در عرصه سیاست خارجی را مستند و مستدل جلوه دهند. تحلیل اطلاعات و نظر کارشناسی از سوی متخصصان اندیشکده‌های مطرح امریکایی، اولین منبع این فرآیند در کنگره است. اعضای ارشد کمیته‌های تخصصی کنگره به ویژه کمیته‌هایی مثل سیاست خارجی، اطلاعات و امنیت میهن که باید در خصوص موضوعات کلان امنیت ملی و سیاست خارجی تصمیم‌گیری و قانونگذاری کنند، با طیف گسترده‌ای از کارشناسان اندیشکده‌ها، وکلا، بانکداران، کهنه‌سربازان و تحلیلگران ارتباط نزدیک دارند و عمدتا در قالب جلسات تستیمونی (جلسه شهادت)، در کنگره از آنان پذیرایی و نظرا‌ت‌شان را دریافت می‌کنند. دومین منبع این است که اعضای کنگره و به‌طور خاص سناتورها و نمایندگان موثر در حوزه‌های سیاست خارجی و مسائل اطلاعاتی، به سفرهای خارجی و میدانی متعددی از جمله در خاورمیانه مثل عراق، سوریه و لبنان می‌روند و شرایط را به صورت تجربی از نزدیک می‌سنجند و در جریان این امر، داده‌های لازم به صورت آشکار یا محرمانه در اختیارشان قرار می‌گیرد. و نهایتا سومین منبع تصمیم‌سازی در کنگره، میزبانی عمومی یا محرمانه از مقام‌های موثر اطلاعاتی، امنیتی و نظامی قوه مجریه است که آنها نیز طی فرآیند جلسات تستیمونی سخنان و داده‌های عمومی یا طبقه‌بندی ‌شده خود را به صورت شفاهی و کتبی به اعضای کمیته مربوطه ارایه می‌دهند. بنابراین نکته محوری این است که قانونگذاران کنگره افرادی کاملا مطلع و آگاه هستند و با اتکا به اطلاعات موثق و جامع تصمیم‌گیری و موضع‌گیری می‌کنند، هرچند ممکن است که از اطلاعات موثق برداشت‌های مغرضانه‌ای نیز داشته باشند. در نتیجه وقتی آنها به یک تصویری از ایران می‌رسند، در واقع از یک فرآیند پردازش اطلاعات عبور می‌کنند، با یک جمعی از افراد مرتبط می‌شوند و با اتکا به یک مجموعه‌ای از داده‌ها، تحلیل خود از ایران را ارایه می‌دهند. این در حالی است که خود ایران بر خلاف سایر کشورها و لابی‌گری‌ها، کوچک‌ترین تلاش موثری برای اثرگذاری بر این‌گونه نتایج و تصویرسازی‌های منفی احتمالی انجام نمی‌دهد.

کنگره و ایران: توافق تحلیلی و تفاوت اجرایی میان دو حزب

ایران در کنگره برای هر دو حزب حایز جایگاه ویژه‌ای است. در این نهاد پیچیده، دموکرات‌‌ها و جمهوری‌خواهان تفاوت‌های مهم و چشمگیری در نوع نگاه به ایران و تعریف آن ندارند و نظرات‌شان در این موضوع از همپوشانی‌ عمده‌ای برخوردار است، لکن در نوع رفتار و مواجهه با ایران دارای اختلاف دیدگاه هستند. در حالی که دموکرات‌ها یک سیاستگذاری (Policy) چندلایه، هدفمند، راهگشا، کم‌ریسک، گام به گام و هماهنگ با متحدان را می‌جویند، جمهوری‌خواهان مجموعه اقدامات واکنشی، همسطح و فوری به «رفتارهای ایران»، تقویت و تسلیح متحدان خاورمیانه‌ای و تحریم‌های گسترده را حمایت می‌کنند و دغدغه سیاستگذاری مشخص با بازدهی معقول و قابل‌ پیش‌بینی ندارند. برای نمونه، اگر به جلسات تستیمونی مقام‌های دولتی در کنگره امریکا پس از ترور سردار سلیمانی بنگریم، مشاهده می‌شود که اعضای ارشد دو حزب ابتدا این را اعلام می‌کنند که تفسیر و تحلیل آنها از نقش و جایگاه سردار سلیمانی همانی است که کاخ سفید اعلام می‌کند. اما زمانی که نوبت به تحلیل نتایج این ترور و تاثیر آن بر شرایط منطقه و سیاست خارجی ایران می‌رسد، درگیری‌های لفظی و گفت‌وگوهای چالش‌برانگیز میان آنها بروز می‌یابد. این نقطه ظهور اختلاف و چالش میان دو حزب اصلی در کنگره، نقطه‌ای است که می‌طلبد سامانه سیاستگذاری خارجی در ایران درباره نحوه بهره‌گیری از آن تدبیری بیندیشد. این موضوع به‌طور خاص در هر توافق و مذاکره آتی با امریکا یک ضرورت است و تهران باید در چارچوب تدوین یک برنامه جامع، تعامل حساب‌ شده با سناتورهای برجسته و ارشد مجلس سنا، به ویژه سناتورهای عضو کمیته روابط خارجی مجلس سنا و حتی سناتورهای سرشناس بازنشسته را مدنظر قرار دهد. سناتورهای میانه‌رو مثل دایان فاینستاین، باب منندز، رند پال جمهوری‌خواه، بن کاردین، تیم کین، جین شاهین، تام یودال ضدجنگ (که اعلام کرده بازنشسته خواهد شد) و کریس مورفی می‌توانند از جمله طرف‌های معقول برای چنین تعاملی در نظر گرفته شوند. البته در این‌گونه تعامل‌ها، حتما باید مفاد قانون لوگان امریکا که ناظر به دیدار شهروندان فاقد مسوولیت رسمی این کشور با طرف‌ها و دولت‌های خارجی است، لحاظ شود. ایران نیز می‌تواند ظرفیت مهم شخصیت‌های دیپلماتیک برجسته و مجرب کشور را به نحو مطلوبی در این مسیر به کار گیرد.

اجماع کانون‌های کارشناسی و کنگره در مورد لزوم یک توافق جامع با ایران

اهمیت نکته فوق زمانی دوچندان می‌شود که بدانیم محافل فکری و تحلیلی و به ویژه اندیشکده‌های معتبر و برجسته امریکا روی ضعف‌های توافق برجام و علل ناکامی آن به‌طور عمیق کار کرده‌اند. یک نتیجه تقریبا مشترک که از سوی آنها اعلام شده، این است که توافق با ایران نباید صرفا بر مساله هسته‌ای متمرکز باشد و موضوعات دیگری مثل برنامه موشکی و نفوذ منطقه‌ای ایران یا موضوع حقوق بشر نیز باید در دستورکار هر مذاکره و توافقی قرار بگیرد. البته استنتاجات دوایر فکری و تحلیلی امریکا از امر مذکور متفاوت است و آنها لزوما یک دستور کار واحد ارایه نداده‌اند. برای مثال، اندیشکده «امنیت امریکایی نوین (CNAS) » در امریکا که افرادی همچون ریچارد نفیو، پیتر هرل و الیزابت روزنبرگ از تحریم‌نویسان عصر اوباما جزو کارشناسان ارشد و برجسته آن محسوب می‌شوند، اخیرا در گزارشی مبسوط با تاکید بر لزوم پیگیری یک توافق جامع شامل موضوعات مذکور با ایران، مساله را با فرض انتخاب جو بایدن چنین تشریح کرده‌ا‌ند که او نباید فشار حداکثری ترامپ را به یک‌باره کنار بگذارد و به سرعت وارد برجام شود، بلکه باید ضمن حفظ اولیه فشارها، راهبرد ترامپ را از طریق الصاق متمم‌هایی مثل ارایه مشوق‌ها و امتیازهای اقتصادی به ایران و باز کردن معبرهایی برای امکان‌پذیری مذاکره و دیپلماسی به پیش ببرد. در مقابل، اتاق فکرهای تندرو و محافظه‌کار مثل اف‌دی‌دی، هادسن و هریتیج نیز با تاکید بر لزوم پیگیری یک توافق جامع با ایران، اما همان شروط دوازده‌گانه وزیر خارجه امریکا را به عنوان توافق جامع ترویج می‌کنند و بر راهبرد کنونی ترامپ صحه می‌گذارند. در طرف دیگر، اراده مجلس سنا هم که تصویب تعهدات خارجی امریکا در شمول اختیارات آن قرار دارد، یک توافق جامع با ایران است و در این امر، یک اجماع دوحزبی (Bipartisanship) برقرار است. البته باز هم باید خاطرنشان کرد که جمهوری‌خواهان این توافق جامع را یکجا می‌خواهند ولی در مقابل، دموکرات‌ها رویکردی گام به گام تا رسیدن به این تفاهم جامع را مدنظر دارند. اگرچه کنگره راسا نمی‌تواند الگوی مطلوبی برای توافق با ایران ارایه کند، اما رییس‌جمهور آتی امریکا چاره‌ای جز تمکین به شروط مدون و مصرح در قوانین کنگره در این مورد مهم ندارد و با فرض اینکه تهران و واشنگتن، در توافق‌های آتی خود به دنبال مهر تایید کنگره خواهند بود، حداقل روی کاغذ باید آن تصویر کلان و ایده‌آل مطلوب کنگره که در قوانین تحریمی خود علیه ایران ترسیم کرده‌ است، برآورده شود تا نهایتا مهر تایید کپیتال هیل بر هر توافقی میان ایران و واشنگتن نقش ببندد.

پیمان‌ها و تعهدات خارجی امریکا در مجلس سنا با رای مثبت دوسوم اعضا و نه اکثریت ساده تصویب می‌شود. از آنجایی که یکی از دو حزب با فاصله کمی از حزب دیگر حزب اکثریت سنا می‌شود، لذا برای کسب دوسوم آرای مورد نیاز تصویب یک قرارداد و تعهد خارجی، حزب موافق نیاز پیدا می‌کند که نظر تعدادی سناتور از حزب مخالف را هم جلب کند. بنا به این امر، حتی اگر دموکرات‌ها در ماه نوامبر انتخابات سنا را برنده شوند نهایتا خواهند توانست حزب اکثریت شوند و بعید است بتوانند تعداد 45 کرسی کنونی خود را به دوسوم یعنی حداقل 66 کرسی برسانند. بنابراین، هر توافق فرضی و احتمالی میان تهران و واشنگتن برای جلب نظر مثبت کنگره باید بتواند همزمان نظر دو حزب مجلس سنا را جلب کند. با توجه به تحلیل‌ها و شواهد موجود، چنین انتظار می‌رود که هر رییس‌جمهور و کنگره‌ای که سر کار بیاید، دستورکار مذاکرات جامع و نیل به یک پیمان راهبردی و نه توافق موضوعی با ایران را مدنظر داشته باشد. البته ناگفته نماند که به لحاظ ترکیب سنا و حزب رییس‌جمهور، سناریوهای مختلفی می‌تواند در موضوع ایران و نوع رویکرد دولت امریکا متصور باشد که هر کدام جوانب و جزییات خاص خود را دارند. لکن، گزاره‌ای که با مشاهده فضای تحلیلی و کارشناسی داخل امریکا می‌توان گفت، این است که نخبگان فکری و اجرایی امریکا قائل به توافق صرفا هسته‌ای با ایران نیستند. چنانکه سخن آن رفت، شریان‌های نفوذ و اثرگذاری مختلفی به کنگره جریان دارد و تصویری که این نهاد از ایران ارایه می‌دهد، در چشم بسیاری به نوعی انعکاس نظر و ذهنیت مردم امریکا تلقی می‌شود. هر تلاشی برای غبارزدایی از تحلیل‌ها و نظرات منفی کنگره نسبت به کشورمان، یک گام رو به‌ جلو و روشنگرانه است. در مقام سیاستگذاری و اجرا، ایران نباید سطح تعاملات خود را فقط به کاخ سفید منحصر کند و بلکه در کنار آن، سودمند است که عرصه‌ای برای توجیه یا تصحیح فضای ایران‌شناسی کنگره نیز تعریف شود. برای نمونه، سناتورهای تندرو و ایران‌ستیز مجلس سنا مثل سناتور تام کاتن که سابقه خدمت نظامی در خاورمیانه دارند و نیز نمایندگان متعددی از مجلس نمایندگان، همواره این سخن را بر زبان جاری می‌کنند که «ایران باعث مرگ بیش از 600 امریکایی در خاورمیانه شده است». انعقاد این حرف بی‌اساس در تریبون‌های اثرگذار، ذهنیتی به غایت منفی و کدر نسبت به ایران ایجاد می‌کند که با انفعال ایران در روشنگری و تکذیب مستند آن، در اذهان و رسانه‌های جمعی تثبیت هم می‌شود. از سوی دیگر، این‌گونه مباحث و مطالب در کنگره با لابی‌گری‌ها و نظرات تکمیلی دیگر دچار انباشت شده و گاهی اساس تصویب یک قانون یا قطعنامه ضدایرانی نیز قرار می‌گیرد.

منبع: اعتماد